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税收不只是经济问题

2018-04-26 23:35:49来源:澎湃新闻网作者:欧纯智 添加收藏

  税收政策在传统上属于经济学家、法学家、管理者、投资人研究的领域,这些专家凭借自己所熟知的单一专业知识对税收政策的解读往往过于狭窄。国家要征多少税,如何征,征到了之后如何分配,关系到国民财富再分配、经济和谐稳定发展、资源配置。传统上一般都从经济的、法律的和管理的视角来探讨税收,但不难看到,税要征多少,如何征,最终还是取决于政治考量。税制的每次调整,都涉及利益格局的重新调整,甚至是格式化洗牌。税收是经济问题,也是经济问题与政治问题的结合,有时其政治属性比经济属性还要凸显。

  一、税收从来都不仅仅是经济问题

  回顾中外历史,由不得民心的税收政策导致的统治失败比比皆是。

  1789年,法国正处于波旁王朝的封建专治统治时期,阶级矛盾尖锐,占人口总数不到1%的教士、贵族拥有全国三分之二的土地,却不承担任何纳税义务。广大城市平民、农民、工人承担赋税和其他封建义务,阶级矛盾一触即发。封建政府不断提高税负,最终引爆了大革命。历史总是惊人的相似,两百多年后,当代英国的撒切尔夫人也是因为强推名为“社区收费”(community charge),对社区成年人按统一税率征收的“人头税”,弄得怨声载道,而最终黯然辞职。

  我国古代的徭役是国家对劳动力的无偿使用,是税收的基本征收形式。公元前209年秋,秦国自阳城(今河南登封东南)征九百农民至渔阳(今北京市密云西南)戍边,行至大泽乡(今安徽宿州)时,这批戍卒中的两位领队陈胜、吴广由于大雨误期,担心会被处死,遂揭竿而起,掀开了秦王朝崩溃的序幕。中国历史上多次农民起义的导火索,也都是由于传统国家的赋役沉重引起的。虽然先秦诸贤都提倡“薄赋敛”,但是历朝轻徭薄赋的政策实行的时间都不长。一般政局稍见稳定,统治集团的贪欲就会放纵开来,横征暴敛现象就会重新出现,农民缴税后不能“仰足以事父母,俯足以畜妻子”的生活突破了生存的底线,农民遂起义、建立新王朝,就这样周而复始,王朝更替。

  纵观古今中外,这样的例子不胜枚举,无论是西方国家,还是古代中国,每一次更迭中都可以找到直接或间接的税收因素。所以说,税收从来都不是单纯的经济问题。

  众所周知,现代国家的政府管理方式各不相同,各国情况差异明显,但是综合梳理发达国家的政府管理实践可以看出,政府的基本职能主要是通过提供公共管理、公共产品和公共服务等方式来实现的。其作用范围主要集中在以下这些领域:社会公共安全管理、生态环境管理、就业管理、食品药品管理、人口管理、社会保障体系管理、社会组织管理、公共交通管理,等。而政府的所有活动都离不开财政支持,若没有财政支持,政府管理就变成了一句空话。所以说,有政府就有财政问题,而合民意的政府存在的不二法门就是,在养活自己正常运行和服务于纳税人的同时,不会因重税扭曲纳税人的生活,而引起民众的不满。

  一直以来,学界对税收的研究往往局限于税收对经济运行带来的扭曲,对税收如何增进国民福利、如何实现公共利益、如何对扭曲的政治行为进行校正方面的阐发还比较少见,本文将从政治的视角来重新理解税收。

  二、税收政策的政治基础

  虽然过去一般都把税收归为经济学的范畴,但在许多方面,税收也是公共政策的一种类型。与所有公共政策一样,随着政治、经济、文化的变迁,税收政策也需要经常加以调整,以适应社会发展的需要。然而,税收的强制性、固定性、无偿性特点,决定了税收政策较一般公共政策而言,对纳税人的影响更大,不恰当的税收政策更能激起纳税人的反弹。

  比起妇孺皆知的医疗政策、教育政策和其他一些公共政策,税收政策显得有些过于复杂专业,不为大多数人所了解,要命的是税收“像死亡一样无法避免”,不能自由选择交或是不交。税收政策是一种技术性、专业性都很强的公共政策,其制定更依赖于政府官员和学者。政府官员考虑更多的是增加政府收入的实际作用、征管的便捷性、政策的执行效率和现实的可操作性,而学者考虑更多的是法律的条理性、对经济的扭曲以及社会正义的实现程度。不同的专业训练和不同的组织文化,在税收政策上会产生冲突。然而,一旦税收的各个诉求之间发生冲突,政治诉求以外的所有诉求都要为其让路。税收不仅是政府收入的最大合法来源,更是一种调节纳税人行为的杠杆,可以在调节纳税人经济行为的同时引导其行为,使其行为更有助于实现社会正义。

  我国税收政策制定时,为谨慎起见,往往有个试点试验阶段,政策一边制定、一边修改、一边执行,等到时机成熟的时候,再全面推广。这是因为,新制度要在试运行当中甄别出哪些是合理的方法,哪些是不合理的方法;纳税人天然存在规避纳税的倾向,他们采用的避税方法,哪些是合乎法律规范的,哪些是违法的,也要明确界定;执法人员天然追求更大的自由裁量权和权威,税收制度也要规定自由裁量的范围,这个范围既要满足执法的需求,还要避免执法人员权力过大,危害纳税人。政府官员和学者在税收政策的制定之初,无法穷尽所有可能情境。政策的执行效果取决于政策本身、纳税人的遵从程度和基层执法人员的依法执法状况。

  理解了税收政策的这些特性以后,可以看出税收政策是如此重要,又是如此不受欢迎,唯有促进公共利益的税收政策才会被纳税人接受。这样的政策对维持政府健康运转、经济稳定发展、有效配置资源、缩小贫富差距是至关重要的。

  三、税收政策的政治考量

  税收政策对纳税人,尤其是对财富处于弱势地位的纳税人的影响,一直是政策制定者关注的重点,与经济学家关注税收对社会财富和就业的影响如出一辙。每一个社会都会有贫富差距,相对于穷人而言,富人更容易发出声音,更能影响政策制定者对形势的判断,这势必会带来不平等。税收政策的制定,更要关注弱势人群的切实需求;税收政策的评价,还要考虑到社会正义与公平,以及通过税收体制和财政转移支付来完成社会正义的可能性。旨在促进残疾人就业的税收优惠政策就是政治考量的典型案例。

  残疾人是人类社会中的一个特殊群体。先天或后天因素,造成了他们的生理残疾或心理残疾,进而给他们的生存和发展带来严重障碍。在激烈的社会竞争中,残疾人作为弱势群体面临生存与发展的困难,他们需要人格尊严与合法权益的保护,更需要社会制度的合理安排,即残疾人的社会福利保障。照顾最少受惠者最大利益的差别原则(也被称为“最大最小规则”)指出,实现收入公平的政策应致力于努力实现最小效用的最大化,即社会福利的高低应以社会上境况最差的那个人的效用作为衡量标准,只有最大化社会上状况最差的人的福利,整个社会的福利才得到增进。

  比如,残疾人证件作为企业从政府那里获得退税的凭证,在一定程度上增加了残疾人的就业机会,促进了残疾人就业机会的公正平等,从而弥补了残疾人由于身体残疾造成的就业能力缺陷。再比如,对福利企业施以税收优惠政策,是政府以收入为代价帮助处于弱势地位的残疾人就业的一项举措,通过政策倾斜变通地实现了“在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”。

  从政治层面考虑,要进行我国各阶层收入分配结构的调整,是一个系统工程,不仅要考虑政府如何出钱直接使社会上状况最差的人的福利得到改善,更重要的是要构建使社会上状况最差的人福利最大化的基础条件。这个“基础条件”在这里指残疾人就业环境,也可以这样说,国家可以用税收优惠政策来营造适合残疾人就业的积极环境。

  如果单纯从成本收益的角度考量残疾人就业税收优惠政策,不难发现这是一个国家贴钱、却对残疾人自身福利改善效果不太明显的赔本政策,甚至都不如把钱直接分给残疾人的效果来得简单直接。这是因为,直接把钱分给残疾人,国家的财政支出可能更少,残疾人获得的金钱反而可能更多。比如,残疾人可以将残疾证租给企业换取退税,而自己出租证件所得远远低于国家对该税收优惠政策的财政支出。但国家不只算经济账,这样做是为了提高残疾人的就业率,鼓励残疾人身残志坚、融入社会。

  税收的管理学视角注重管理效率,经济学视角更关注税率与就业率的关系,而政治学的视角更多关注公平与正义;如果兼顾各种视角的最优选择,可能无法制定出统一的政策,这是由于各个视角的诉求往往会发生冲突,而政治的考量永远都是决定性的。顶层设计决定了政策的站位高度,如果短视地将即期的投入产出或者税收收入作为努力的方向,很可能会削弱税收作为杠杆工具对社会正义的实现程度。

  四、税收政策与政治文化

  好的税收政策一定是可操作性强并且可以满足多方需求的,既可以是根据需求制定的,也可以借鉴或直接照搬现成的制度。

  然而,国外的先进经验和方法拿到我国未必都可行,在本土化的过程中往往会遭遇水土不服。因为,各民族国家的传统文化不一样,一样的制度执行起来就会有不同的结果。一个国家的政治文化,可以决定政府对税收问题采取某种解决办法,这种方法有可能在别国看来未见得有多好,但一定是适合自己本土文化且有别于其他文化的方法。

  文化是一个民族特有的历史传承,具有民族性、传统性、地域性、时代性等特点。税收文化是以税收为载体的人类税收文明的总括,是指人们对税收的基本认识和看法,属于社会思想意识范畴。在中国,先秦时代的的“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的思想和后来大一统帝国的国家强权压制,导致纳税人对赋税产生对抗心理,这是我国目前各种偷税心理的文化根源。西方文化虽然追求个性的独立与解放,要求政治民主与自由,但这一切都不能超越法律的范围,所有的违法行为在受到法律制裁的同时还要受到社会舆论的谴责。偷税是违法的,违法即是不道德的,偷税必然会受到谴责和蔑视。文化的不同直接导致纳税遵从度的不同,所以,在西方能够运行良好的税收管理制度在我国未必行得通。

  因此,对税收制度进行文化解释,确实具有一些合理性。英国学者安东尼。金(Anthony Stephen King,1934—2017)在上世纪七十年代说过:“理解公共政策的最佳方法就是理解支撑这些政策的理念和价值观。”税收政策作为公共政策的一种,亦是如此。

  文化会对公共政策产生影响,现时的价值观会比传统的价值观影响更大。不容忽视的是,今天的价值观传承于历史,所以说,认真研究传统文化对制定合意的税收政策是至关重要的。文化从来都不是单一的,往往有多种不同的文化,或交织或对立,试图对政策选择产生影响。这种复杂的情况,要求我们在研究税收文化时必须特别谨慎,因为任何草率的判断都会使我们的认识偏离历史真实和当今的实际。

  今天的税收征管实践当中,我们仍能看到传统文化的影子,比如说税收的强制性。本来,强制性是各国税收的形式特征之一,是指国家凭借社会公共权力依法征税,公民则依法纳税,没有讨价还价的余地。但中国历史上苛捐杂税较重,与之对应的公共产品与公共服务提供不足,导致人们不情愿纳税。传统税收文化还具有“人治”的特征,使得税制中的立法不公正性和执法随意性程度很高,这进一步巩固了人们对税收是一种外界强加的无可奈何的强制义务的认识。自古以来,中国的纳税遵从一直都比较低,要研究中国的纳税遵从,躲避不开对古代纳税文化的研究。当代中国税制的设计,很多时候都会考虑纳税遵从问题,这与很多发达经济体的税制设计极为不同。

  中国传统的税收文化影响国人的纳税意识,国与国之间的文化差异导致各国纳税人的纳税意识差异。对国外的先进经验,我们要认真学习借鉴。虽说文化对政策制定有至关重要的影响,但如果不能将文化成功整合到政治过程之中,则文化很难对政策形成一定的影响力。

  五、税收政策与公共舆论

  公共舆论与政治文化一样,都会对公共政策产生影响。上世纪九十年代,德国哲学家哈贝马斯指出,现代社会中电子传媒正对公共领域发生重要影响。哈贝马斯还提出了公共舆论影响和作用于政策制定系统的基本模式:在非正式意见系统的公共领域中,公众通过自由交流,在对话中形成共识,并借助公共舆论这一中介,影响政策制定和执行机构的正式意见。

  公共舆论无疑是民意的反映,但是网络等诸公共领域作为非正式意见系统,既不是政治决策系统,也不是执行系统。因此,代表民意的公共舆论欲对政府政策施加影响,必须进入表达正式意见的权力系统,获得权力机构的响应,方能影响到政策议程或转变为正式议题。这样,基于自由交流的非正式意见系统的政治影响才能转化为政治权力。在这里,网络公共舆论作为催化和推动力量,以其特有的影响力与其他各种民意表达方式、途径相结合,发挥着聚集和强化公共舆论合力的作用。

  公共舆论对我国最终取消农业税功不可没。2000年3月,时任湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平上书时任总理朱镕基,发出“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的呼喊。李昌平的上书通过媒体报道,震动了全国,再次引起了中央高层和社会各界对农民负担问题的高度重视。

  在这样的背景下,2002年,中央果断决策在全国推行农村税费改革。随着中央政府对“三农”问题的高度重视,媒体上出现大量“三农”议题的报道,农民的弱势群体地位和贫苦生存状态通过各种媒体传达到公众视野中,赢得了社会各界的广泛同情。2003年9月,中秋节到来之际,温家宝总理在与数十位国务院参事和中央文史馆馆员座谈时,引用唐代诗人白居易的诗句“心中为念农桑苦,耳里如闻饥冻声”,来表达他对农民的关切同情,经媒体报道后使公众深受震撼。在理论界,不少专家学者从减负增收等方面,不断呼吁减免农业税,改革现行农业税制,还国民待遇于农民,消除由来已久的城乡二元社会结构。全社会形成了关注“三农”的空前舆论氛围,为最终取消农业税提供了充分的舆论导向和理论支撑。

  在税收政策的制定及执行上,公众很难发出声音,更难发出同一种声音。但是,一旦这种局面出现了,公众就掌握了舆论的范围和方向,就会对政策产生直接的、决定性的影响。

  六、税收政策与国际环境

  最近的特朗普税改,一石激起千层浪。在经济全球化的今天,经济发展离不开国际环境,任何国家的税收体系都必须在此环境中运行,国际社会的举措对一国内部政策的影响力空前巨大。国际税收环境会真真切切地影响国内的税收政策,政策制定者必须考虑经济的开放性以及本国经济的国际竞争力。全球经济一体化使得国际税收竞争不可避免。应对特朗普税改,我国切忌“东施效颦”,应“量体裁衣”,不宜盲目跟风。

  国际税收竞争是指各国政府通过降低税率、增加税收优惠等方式,减少纳税人的实际税负,从而吸引国际流动资本、国际流动贸易等流动性生产要素,促进本国经济增长的国际经济行为。税收竞争是通过差别效应来实现的。这种差别效应既体现在同一课税对象国际间税负水平的差别上,又体现在同一课税对象在国内地区与地区之间、行业与行业之间,以及由于资本的来源、投向不同等因素而形成的国内税负差异。在经济全球化条件下,国际和国内税负水平的差别将通过影响国际资本和国内资本的流向,进而影响国内产业的技术进步、产业结构调整、区域经济发展等方面,并最终影响到一国经济的发展。

  国际税收竞争是经济全球化的产物,是各国政府间以税收为载体的竞争,其实质是通过税收分配,使税收利益关系在全球范围内得到调整。

  有关最优税收的理论认为,在封闭经济中,从长远来看,不宜对资本课税。一些西方学者也发现,如果资本是完全流动的,劳动力是非流动的,那么小国开放经济的最优税收策略也是对资本不课税,即税收应该从流动的资本转移到劳动力上。因为劳动力的流动性不如资本的流动性强,劳动供给弹性较资本更小,因而带来的超额负担更小。而对资本课税就会大不相同,对资本课税会影响投资决策。因此,对劳动课税比对资本课税更有效率。

  随着经济全球化的深入,国家间通过资本所得税的税收竞争来吸引流动性资本的做法也越来越普遍。主权国家通过降低资本课税,并制定有利于投资的税收优惠政策吸引资本流入。在当今,资本流动的活跃性前所未有,一旦某个公司发现所在国的税收政策不适合自己的运营,该公司马上就可以将资本转移到税制适合自己的国度。资本无国界、资本全球化就是这个道理。不容忽视的是,国际环境对国内税收政策的影响,不仅体现在一国的国际竞争力方面,还会带来很多其他维度的考量,比如其国内的财政赤字、福利国家的规模、经济的开放性等。

  全球经济一体化呼唤各国税制协调统一。然而,税制的协调统一无论在经济上还是在政治上都是极端困难的。各国的税制会随着经济一体化程度的提高而趋近一致,但不会完全一致。可以预见到,这是未来各国税制改革的大体趋势。

  七、结语

  影响税收政策的因素很多,不胜枚举,除去通常意义上经济、管理、法律的考量,政治文化、公共舆论、国际环境等诸多可能的政治变量也会对税收政策产生影响。

  然而,在任何一个国家,政治变量影响政策的确切方式,在一定程度上都有赖于这些变量同特定的制度、文化、舆论、环境之间的互动。此外,还受制于国家和社会的外在压力。要想详细说明这些政治变量对税收政策制定的影响,就应该对运行税收政策的政治体系有所了解;要想理解税收政策选择,就要理解税收政策的政治含义。

  所以说,税收从来都不仅仅是经济问题,更是政治问题。

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