随着增值税专用发票管理的日益严格，一些不法分子开始把作案目标转向海关完税凭证、货物运输发票、农副产品收购发票以及废旧物资收购发票（以下简称“四小票”）。“四小票”虽然没有纳入“金税”工程防伪税控系统监管，但可以计入增值税进项税额抵扣，是目前增值税管理的热点，也是税收控管的难点，如何管好“四小票”，是当前摆在基层税务工作者面前所要解决的首要问题。笔者结合近几年的税收实践，将“四小票”存在的问题及建议归纳如下，与同行们一起探讨：一、“四小票”使用中存在的问题近年来，通过日常征管检查发现，“四小票”在其使用以及进行相应的税款抵扣过程中，存在以下几个方面的问题。
（一）发票开具使用不规范1、随意扩大开具范围。现行税法规定，对增值税一般纳税人从农业生产者那里购买的自产农产品才允许开具农产品收购发票，并以此作为计算进项税额的依据。而现实生活中，由于购销双方为了彼此利益，有的生产企业既不管对方是否具备开票资格，又不主动向对方索取发票，从而为售货方洞开了偷税之门；有些废旧物资回收单位对一些生产企业的废料和其他经营单位、个体业户及无证业户收购的废旧物资也开具废旧物资收购统一发票，而不要求对方开具普通发票，从而使对方达到偷漏税款的目的。
2、开具发票内容不详实。通过对部分加工生产企业实地调查发现，存在票面内容项目填写不全，填开混乱，比如：出售人、投售人的地址不详细；或以少开多、虚开假开；开票人、付款人、收款人有的只填姓氏，有的干脆不填写，尤其是不填写购货方的开户银行和帐号；有的汇总填开，对一次销售数量较少的业户，一般纳税人在收购时向销售者开具小票或者打白条，在月末汇总开具农业产品收购发票或者汇总多户开具一份收购发票。如有的单位由于农产品收购比较大，收购环节无法逐份开具收购发票，往往在月末汇总开具。虽然收购业务是真实的，但是这种开具发票的行为是不符合发票管理规定。如此种种，为增值税一般纳税人偷逃税款埋下伏笔，更使应抵扣计算的进项税额难以真实界定，造成了税款流失。
3、发票管理方式落后。尤其是代开、借用问题在运输发票中较突出，对外虚开问题主要集中在废旧物资发票上。由于对使用废旧物资发票企业的进项管不住，对销项的管理难上加难，因此，废旧物资回收企业对外虚开问题比较严重。然而，无奈的是目前农产品收购发票仍沿用传统的手工开具方式，管理手段跟不上，税收控管相对乏力，扰乱了税收征管秩序，造成了行业之间的税负不公。
（二）发票“界定区域”不清晰。长期以来，运输发票将各类杂费与运费合并为运费开具，甚至将购进的不能取得增值税专用发票的货物价款合并到运费中，造成受票企业扩大范围抵扣税款。而货运发票管理一直由地税部门负责，发票管理方式主要采取自行填开、税务部门代开、交通部门代开。受之于国、地税部门管理的不同和税种征收的界限区分，部分不法纳税人便钻了管理部门这个"界定区域"的税收空子，虚开、代开、转借、伪造货运发票，使得具有抵扣增值税进项税额功能的货物运输发票，真假莫辩，成为一些不法分子虚开代开偷逃营业税，骗抵增值税的主要手段。
（三）税收政策方面有漏洞可钻。一是从农产品收购的抵扣发票来看，分为农产品收购专用发票和普通发票；增值税一般纳税人购进农业生产者销售的免税农业产品时，可自行开具农产品收购专用发票并依买价的13％计算抵扣进项税额。对于一般纳税人向小规模纳税人购进的农产品，可按取得的普通发票依价款的13％计算抵扣进项税额。而部分从事农产品购销业务的商贸企业明明进的货物已经按一定毛利率全部销售，赚了差价，产生了增值，可账面上应纳增值税却仍为零且体现留抵数，也就是说企业非但不用缴税，国家反倒欠它的钱。这不符合增值税设计原理，客观上造成了企业赚钱不缴税的怪现象。二是现行税法规定，废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资可以享受免征增值税的优惠，其发票又可用于生产企业增值税一般纳税人抵扣进项税额，由于政策只限于废旧物资回收经营单位，生产企业自行收购或收购个体经营者的废旧物资不得抵扣进项税额，而生产企业为了解决抵扣问题，成立废旧物资收购有限公司或收购门市部，通过收购环节简易核算，致使虚开现象依然存在，收购公司享受了免征增值税的优惠，生产企业又得到了抵扣税款的实惠。
（四）伪变造海关完税凭证书。个别犯罪分子以假造的进口货物海关代征增值税专用缴款书作为抵扣凭证，来抵扣虚开的销项税额。
二、加强“四小票”管理的对策与建议通过对“四小票”存在的问题及管理难点的分析，有如下对策和建议：（一）严格加强货物运输发票的管理。
1、从严治理货物运输发票。一是规范新开户发票审批程序。对第一次领购发票的企业，按实地调查核实，审核业务合同，定量供应发票的程序进行，对经营地址和注册地址不一致，财务机构不健全，注册资金不到位等情况坚决不予供应发票，做好事前管理。二是完善发票的监控管理。明确发票管理责任，专人负责，建立购票业户管理台帐，及时进行静态数据分析，跟踪企业用票情况。建立走访制度，实施不定期走访，及时掌握企业的生产经营情况，变事后管理为事中监督。三是要规范货运市场，对货运业纳税人实行分类认定管理。根据规定，从2003年11月1日起增值税一般纳税人外购货物支付运输费用所取得的运费结算单证，无论是运输单位自行开具的，还是运输单位主管地税局及省级地税局委托的代开发票中介机构为运输单位和个人代开的，都准予抵扣增值税进项税额。按照国家税务总局《关于货物运输业若干税收问题的通知》要求，一方面，地税部门要坚持"登记管户、以票控税、按票征税"原则，加强对货物运输劳务单位和个人自开发票的资格认定管理；另一方面，国税部门应强化货运发票的"信息传递、清单抵扣、网上比对"的票表比对分析，强化"人机结合"，开展纳税评估，全面堵塞征管漏洞。
2、“以税控票”强化责任落实。一是定期对购票户的纳税情况进行分析，在掌握企业发票实际使用量的基础上，严格控制企业发票的供应量，尽量避免企业利用发票进行虚开、代开。二是健全有关制度，强化执法管理。针对自由裁量权过大容易诱发职务犯罪的情况，制定更加详细、更加易操作、更加符合实际情况的运输发票自开户的认定的统一标准和程序，降低工作人员的自由裁量度，把以制度把关作为廉政建设的重要手段；三是细化责任考核，落实责任追究。针对工作与责任承担联结不紧密的情况，把运输发票自开发票户认定工作作为一个单项与考核直接挂钩，一旦发现工作人员违规认定，不论由于何种原因，都直接将工作人员考核结果降低一级处理。
3、内外并举抓好日常管理。一是充实干部队伍，加大管理力度。要进一步加强日常管理，调增管理科工作人员，充实管理人员队伍，适当降低工作人员工作强度，同时加强业务培训工作，提高工作质量；二是开展廉政教育，增强廉政意识。针对目前工作中可能出现的情况，采取安排专门时间学教育材料、结合实际业务讲责任讲后果等方法，加强预防职务犯罪教育，进一步提高全体干部职工廉政意识。三是加大宣传力度，营造良好氛围。最近，国家税务总局已下发《关于使用公路、河内货运业统一发票有关问题的通知》，我们要结合文件要求，加强货物运输业发票宣传，搞好国、地税之间的部门协调配合，规范货运发票开具行为，理顺货物运输行业的税收征管秩序，营造良好运输空间。
（二）严格加强对农产品收购发票的管理一是加强生产企业方和收购方的监督，堵塞税收漏洞。纳税人随意开具农产品收购专用发票抵扣进项税额，造成税收流失的最重要原因是缺乏生产企业的监督，在开具农产品收购专用发票时对填开的项目往往是收购方说了算，税务机关和生产企业不得而知。此种情况下，如果纳税人每开具一份农产品收购专用发票，再附上一份生产企业提供的原始证明资料，便可以有效地防止农产品收购专用发票随意开具的现象，生产企业的原始证明资料可以是所在单位出具的农业生产者的身份证明、货物名称或运输费和生产企业的印章等等。如此纳税人按月向税务部门申报纳税时，可凭开具的农产品收购专用发票和所附的原始证明资料申报抵扣，因在开具农产品收购专用发票时又多了生产企业的监督，从而能有效地堵塞收购方一人说了算的弊端。农产品收购方，应在收购时或入库前向税务机关报验，税务机关应派员深入实地查验，检查收购的农产品是否属于生产者自产的初级农产品，收购价格是否合理，入库数量、收购金额是否与凭证、报表一致。查验人员在收购凭证或取得的普通发票背面加盖“农产品查验专用章”，以此作为进项税额抵扣的依据。
二是加大对农产品发票检查的力度。农产品收购专用发票的管理一直是我们税收管理上的难点和重点。由于农产品加工生产型增值税一般纳税人，在开具发票上具有购销双方信息不对称，存在的问题不易发现等特点，首先，要对以农产品为主要原料的加工、生产企业分行业测算出单位产品成本耗用率和单位产品税收负担率，根据测算出的参数设立警戒线，进行严格监控；同时，对能取得发票但不按规定取得，或取得发票后不以此申报抵扣税款的，按《税收征收管理法》和《发票管理办法》的有关规定，无论对购货方，或销货方，都要按"偷税"或"未按规定取得发票"规定从严处罚；其次，对于虚开农产品收购发票的，严格按照新《刑法》虚开其他税款抵扣凭证的有关规定追究其刑事责任，达到处理一户、震慑一片的目的。再次，要切实加强对该行业的专项检查，强化稽查打击力度。凡检查出的问题，坚决依法从严惩处，决不姑息手软，并主动及时向地方党政领导汇报，争取他们的支持和配合，坚决抵制地主保护主义、人情、金钱等不正之风。
三是严把货物交易结算关，规范销售方开具普通发票。其一，针对目前增值税一般纳税人购进农产品大多以现金结算为主的实际情况，严格按财务会计制度的有关规定，对纳税人一次性购进货物价款在1000元以上的，严格银行票据结算，改进货款支付方式，改现金结算为转帐结算，从源头上遏制纳税人虚开、代开农产品收购发票的现象。其二，调整税收政策，规范销售方开具普通发票。国家要调整税收政策，将购进农产品开具的收购发票和取得小规模纳税人开具的普通发票在计提进项税时，按企业购进农产品的不含税价扣税，这样才能将其销售后增值部分的税款体现出来，就可以避免出现“增值不缴税”的现象。
四是加强对于专业收购户的管理。专业收购户必须纳入当地税务机关登记管理之中。专业收购户要熟知发票使用情况：领用收购发票在收购农产品时使用，领用普通发票在销售时使用。同时，当地税务机关要严格加强对专业收购户的日常管理，达到有效监控农产品收购环节的目的。不过，加强对专业收购户的管理过程中确实有一定难度：专业收购户按照国家规定要依法纳税，4%的税收负担他们很难承受，他们是不愿意开具普通发票的。针对这实际情况，我认为应该在政策上给予优惠，这样既符合国家对“三农”的优惠和扶持政策，也可规范专业收购户的开票行为，有利于整个农产品收购环节的管理工作。
（三）严格加强废旧物资收购发票的管理。
1、建章立制，规范操作流程和管理办法。一是制定相应的管理办法，对废旧物资回收经营单位进行免税资格认定、会计核算、发票使用和纳税申报等有关事项作出具体明确的规定，进一步规范废旧物资回收经营单位的财务管理。二是对农产品收购业务资金结算方式、发票管理、帐簿管理以及检查、违规查处等作出进一步的明确规定。三是规范废旧物资销售发票的抵扣、农产品收购凭证的抵扣以及进项凭证抵扣时间问题。四是收购单位要及时报送《废旧物资购进清单》等配套纸制文件和电子信息软盘。
2、严格审核，把住抵扣审核的各个关口。一是严把资格认定关。严格认定标准，申请认定资格的单位必须达到所具备的条件，提供税务机关要求提供的资料，如申请废旧物资经营免税资格的必须提供营业执照、税务登记证、银行结算帐户证明、财会人员从业资格证书等，而且有固定的经营场所、具有废旧物资经营资格、财务核算制度健全、账簿设置齐全等。税务机关要严格实地核查，实行核实底稿制，明确责任，确保核实结论的准确性和企业申请资料的真实性。同时内部也要完善发票管理，进销验货、资格认定、年检等，严格控制废旧物资收购发票的使用范围。二是严把抵扣关。从开具环节入手，对开具不规范、项目填写不齐全、任意扩大开具范围、票实不符的不予抵扣税款。对纳税人申报的特种发票逐份审核，重点审核发票上的货物名称是否与纳税人实际生产经营项目相符、收购（销售）数量是否与入库（出库）数量相符、出售人是否是经营者。三是严把稽核比对关。对纳税人申报的非增值税专用发票与企业入库单相核对，查看货物的种类、数量、金额等是否相符；与收付款凭证相核对，看收款人或付款人是否与货物交易方相符；及时与有关部门联系，取得相关信息，为抵扣凭证的稽核搜集准确资料，并争取与有关部门信息共享，提高稽核比对的效率和准确性。
3、强化检查，把住废旧物资收购发票稽核关。一是强化对重点生产、收购企业及行业的检查。检查废旧物资收购量较大的生产企业、一次收购金额较大或一定时间内多次收购同一出售者的农产品收购企业及出售者，对出售者涉嫌经营者的全部业务进行协查或实地调查。二是强化对涉嫌虚开发票问题的检查。对来自容易发生虚开地区的废旧物资销售发票逐份协查，凡经协查属虚开的严格按照有关法律、法规处理。三是强化对关联企业业务往来的检查。重点检查是否存在利用相互关系故意抬高或降低价格，调节应纳税额，偷逃税款问题。四是要求对取得废旧物资回收单位开具的废旧物资收购发票的增值税一般纳税人，在申报期内必须使用电子申报软件逐笔录入废旧物资发票的抵扣信息，并在电子申报软件生成《废旧物资收购发票抵扣清单》后，连同其他申报资料一并报送主管税务机关。五是税务机关应强化申报资料稽核，不仅要审核票面的准确性、逻辑性，还要着重审核发票的真实性、合法性、正确实施票表与电子信息的比对，对不符合规定、比对不符的，一律不予抵扣进项税额。
（四）严格加强进口货物海关代征增值税专用缴款书的管理。
一是加强海关完税证的管理，认真填写使用《清单》。年初，国家税务总局下发了《国家税务总局关于加强海关进口增值税专用缴款书和废旧物资发票管理有关问题的通知》，要求纳税人报送取得的所有需抵扣增值税进项税额的海关完税凭证《海关完税凭证抵扣清单》。这就要求税务机关依法从严管理，在明确规定纳税人除报送《海关完税凭证抵扣清单》纸质资料外，还需同时报送载有《海关完税凭证抵扣清单》电子数据的软盘（或其他存储介质）。否则，其进项税额不得抵扣。发现纳税人未按照规定要求填写《海关完税凭证抵扣清单》或者填写内容不全的，该张凭证不得抵扣进项税额。
二是提高信息采集率。《海关完税凭证抵扣清单》信息采集软件由国家税务总局统一开发，主管税务机关免费提供给纳税人使用的。税务机关应及时安排向纳税人发放或通知纳税人自行下载。并要求纳税人对海关完税凭证上的有关重要信息进行两次录入，尤其是纳税人必须保证其数据文件中的纳税人识别号的准确性，正确填写征税口岸代码。最近，国家税务总局下发了《关于录入海关代征进口产品增值税信息的通知》的通知，要求我们在国家税务总局与海关总署完成联网核查之前，各地国税机关要录入海关代征进口产品增值税专用缴款书的有关信息，上报总局比对。区县级国税机关每月对采集的货物进口海关代征增值税专用缴款书电子信息，使用升级后的检查软件对企业《缴款清单》数据进行检查，对检查通过的《缴款清单》数据，通过FTP上传。
三是严厉打击伪造制假涉税犯罪行为。自去年下半年以来，涉税违法犯罪活动出现了一些新动向，特别是“金税工程”二期全面开通，手写版增值税专用发票停止开具和抵扣，犯罪分子已将犯罪的目标逐渐转移到虚开、伪造、变造可抵扣税款的其他发票上，据公安部、国家税务总局联合下发了《关于开展打击虚开货物运输发票和制售假发票等涉税违法犯罪专项整治行动的通知》要求中得知，进口货物海关代征增值税专用缴款书的伪造制假尤为突出。因此，这就要求我们税机关要与当地公安机关密切配合、联手行动，发挥整体作战优势，形成打击合力，有效遏制涉税违法犯罪活动，最大限度地减少国家税款的流失。
