近年来，基层国税机关在税收征管、内设机构等方面都做了一些尝试性的改革，并获得了较好的收效，为推动国税事业的发展发挥了积极作用。但在内设机构的设置和内设机构的职能等方面，还有待进一步完善和改进，这些问题的存在既不同程度的影响着国税干部的工作热情和工作积极性，更影响国税事业的未来和发展，就此， 笔者就目前县级国税机关的内设机构设置、职能等谈点微观的分析和设想。
一、目前县级国税机关内设机构和人员分布
目前，县级国税机关的内设机构一般为办公室、人事教育科、税收征收管理科、政策法规科、流转税管理科、计划统计科、纪检监察室、信息中心、纳税大厅（有分局的为单列，无分局的挂靠计划统计科）、核算中心（机构设置为办公室的内设部门，实际为单列）和稽查局、分局（一般都在二个以上）；机构中的人员分布为局机关内设科室占全局人员的40%左右；稽查人员占全局人员的10%以上；从事一线（分局）征收的管理人员在40%以上。
二、现行国税机关内设机构及职能的利与弊
目前县级国税机关内设机构及职能的设置和分工，从利弊上分析，存在机构重叠闲置、职能交叉等不利精细化管理的长远之计，弊大于利；从实际工作的需要分析，因机构和机构职能的界定，一部分人名正言顺的闲置无事可做，工资不少、补助照拿，除横向的科室之间影响外，纵向的也影响到了下属的分局，时间长了谈调动和发挥职工的工作热情、工作积极性就成了一句空话，无事可做的人变懒了、´贪´了，思想变坏了，做事的人受懒人的影响不愿做、不爱做事了，思想退步了。由此不仅影响税收精细化管理的进程，更重要的是阻碍国税事业的进步和发展。其利弊的主要表现形势有以下几种。
1、现行县级国税机关内设机构设置及职能划分的好处有三：一是与上级部门对口，上级部门与下级部门可以兵对兵将对将的交往，体现了下级与上级的一致性；二是可以调剂、扩充中层干部职数；三是职能分散可以削弱部门领导（个人）的权力。
2、现行的县级国税机关内设机构及职能分工存在的不利因素：
一是机构重叠、职能交叉。如流转税管理科、政策法规科和人事教育科、纪检监察室等，在基层这些科室平时都履行着同样的工作职责，在县级国税机关的流转税管理科、政策法规科均无解释、制定政策的权利，其职能就是宣传税收政策、监督税收政策的执行和税收执法程序的贯彻落实，搞好税政、税收调研，为上级完善税收政策提供可操作性依据。目前的实际情况并非如此，一年一度的税法宣传月从上至下都是行政办公室在抓，平时税收政策贯彻落实的准确与否政策法规科在把关，流转税管理科的日常工作是在抓增值税一般纳税人的认证、稽核等，该科室的机构设置、人员编制、管理在机关，所做工作既有基层征收单位平时该做的工作，也有该科本职范围应该做的工作，工作中该科室是想做实中间隔一层、想管好又力不从心。究其原因是该科室不是征收管理主体；工作中虽说是执行岗位，但又兼负着督办岗位的职能，导致管理、征收职能两不相。职能的交叉、移位 和责权界限的不明，工作中的矛盾和摩擦也常显露，出现的问题也是界限不明、责任不清，且相互推逶。其二是明正言顺的从事税收征收管理的税收征收管理科和一线专施税收征收管理的分局处于一个半歇工的位置，主要工作就只能是抓税务登记证的换发及小规模纳税人的税收征收管理等；
二是职能分散，人力资源浪费，工作抓而不实。在重点税源（一般纳税人）的税收征收管理上，流转税管理科从报税认证、审核、票证量的核准、税控加油机等管理，主抓税收征收管理的税收征收管理科确成了换发税务登记服务科，在税收征收管理上无所事从，从主客观上也就把税收征收管理划成了两块，自然而然的形成了你抓我不管，我抓你松等管而不严、宽严不一、工作质量不高、效果不明显的后果，或者是都浮在水面上抓表面工作，不求深度和精度，今天这个部门要数据，明天那个部门要资料，让一线人员整天困守在应付数据统计、重复劳动之中，影响正常的税收征管工作；二是人力资源分散、浪费，现行科室的人员配置大都在二至三人以上，形成一部分人想做事而无事可做，长时间处于闲置状态。如有的科室长年除了在税务案件的审理、税务人员违规违纪的调查处理时做点事外，平时基本上是无事可做。另外，县局机关除兄萌嗽蓖饽切┯凶ǔぁ⒆酆夏芰η康囊滴窆歉梢渤闪税谏瑁纱嘶睾突阍谌嗽钡淖酆纤刂噬暇统鱿至送分亟徘帷⒁幌呖盏牟恍餍院鸵幌吖ぷ魅嗽彼刂侍岣吣训拿堋Ｋ拔窕狗稚枰郧埃丶端拔窕啬谏杩剖遥ü伞⑹遥┤嗽保ê斓迹┚?5人左右，科、股（室）也就是四、五个，办公的硬件设施大都是原始、简陋，电话靠手摇、草拟文书靠手写、打印文书靠机械打字机一个一个撬；交通工具匮乏，一个机关大都只有一辆或二辆吉普车，下乡检查、公差外出大都以坐客车、两条腿走路为主。
现在的机关人员40人有余，八九个科（室），且办公条件现代化，足不出门便知天下事，一个小时或更短些时间能干出过去一天干的事，而现在干的工作还是过去的那些事，且有减无增，用目前的工作效率同过去比较，较明显的是现在闲的时间比过去多多了，有些正常工作也是两人打乒乓球，你推过来，我打过去，造成你不掉球我就失误的结局；
三是同工不同酬、多劳不能多得，挫伤了其他科室一部分肯劳动者的积极性。机关庸肿的机构、庞大的队伍、人浮于事的现象，让从事一线工作的同志不安心、不勤于一线工作。如有的科室每天有点事干、有的科室一个月只有月初几天有点事做、有的科室一年到头除县局安排的中心工作外很少有事可做，少事做或无事做的科室人员又被刚性的确定在三人以上，这些科室因岗位和政策的因素在待遇上又高于月月有事可做的人员。
机构设置、人员的分布不合理，致使在机关一部分天天干工作的同志心里也不平衡，想干工作的人又无事可做，且又存在干工作的人员不如少干或不干工作的人员的待遇高。历次的改革实践也证明改革有雷声也有雨点，但由于没有理顺机构这个源头，在机构的设置上不是从基层的实际需要出发，而是按照上下对口的模式设立的，或者是因某部门的中层领导不好调整、没有合适的位置安置，部门少了有的干部得不到重用，已提拔的无法消化等矛盾中，在´稳定´面前做表面文章、改头换面或者是换烫不换药，该撤销的机构不撤销，该合并的机构不合并，改来改去机关是越改机构越庞大，机关人员越改越多，一线人员越改越少、一线的实力越改越弱，其结果是每次改革的初期是红红火火一阵子、轰轰烈烈一下子，最后的效果还是穿新鞋走老路。以往试行的能级管理、以能取酬，日今热操的税收管理员精细化管理系统和税收执法管理系统等等管理措施的主要对象是常年从事税收征收管理的一线人员，相当部分机关后台管理人员确在无任何风险的港湾自得其乐。改革方案机关制、改革制度机关定，制定方案者无关痛痒，被执行者怨声载道。过去打仗采取农村包围城市解放了新中国，新时期的部门改革不从机关改起，一线就没有效仿的样板，改革的镜子只照基层不照皇城，再好的改革方案、再好的实施办法执行不到三天也就会被不利因素影响而夭折。
四是部门对口出政策发放津补贴，基层矛盾多多，操作难显公平。今天这项工作重要出个政策、要求下面每月给某某岗位或部门多少补贴，明天那项工作重要领导讲句话要求下面每月发多少津贴等等，基层经费就那么多，工作都是一样干，一个月到头，一部分人员多拿钱，另一部分人少拿钱，基层不执行吧，有红头文件、有领导讲话要求，所设及到的人员今天讨明天要，不仅心理不快，工作中时不时也出现一些抵触情绪，领导也常担心政令不畅通和抗指之过的降临；基层执行吧，那些整天忙于工作的同志心感窝火，有的公开给领导提意见、有的把不悦闷在心底，包着混天度日或做一天和尚撞一天钟的思想，工作不求创新得过且过，弄得基层领导如老鼠进风箱两头受气、左右为难。
五是物资资源浪费大，影响经费的使用效力。多设置一个机构，无论人员多少，麻雀虽小肝胆俱全，必备的设施一样不能少，致使部分部门物资放在办公室闲置成摆设，工作需要的岗位紧缺不够用。
三、解决现行机构等弊端的意见
县级国税机关处于税收征收管理的前沿，其主要任务是带好队收好税，一支队伍综合素质的高低靠一个综合能力强的领导班子，二是有一个设置科学合理的内设机构；税收征管质量的好坏即取决于职工的工作热情和工作积极性，又决定于人力资源的综合利用、人员岗位的合理调配，将每个人的一技之长用到实际工作需要的岗位上，基于这些需要，笔者认为解决现行机构中的弊端可采用以下措施加以扼制。
一是至上而下的在思想上统一认识，克服求全责备和有头必有脚的定式、套式之思维，彻底解决上有机构下无脚是对工作不重视的指导思想。求实避虚，一切从基层的实际工作需要出发，从大局出发，切实做到不搞花架子，不搞不必要的脸面工程，树立务实创新和有利工作、有利人力资源综合利用的理念。
二是树立基层至上的思想，重心下移，从真正意义上实现"穷"机关富基层的格局，让常年在日晒、风吹、雨淋中的工作者看到机关工作同志的工作压力大于他们、肩上的担子重于他们、工作的频率高于他们、生产的节奏快于他们，思想业务素质超过他们，机关无玩、庸人。改变目前机关一部分人员上班就是喝喝茶看看报、玩玩游戏吹吹调，上班报个到，有事电话找的现象。
三是坚持以量设机构、以事设岗，大刀阔斧的砍掉或合并一些工作量小、业务少的内设机构。基层的机构设置应本着从量设置的原则，不能因人的需要和眼前的人员分配矛盾而设置或保留机构。对有事量少的、可设可不设的、或迫于某种特殊的压力要设的机构，采取一套班子几块牌子或一人多岗的办法加以解决。
四是工作目标考核应坚持效益、结果第一的原则。上级对下级的监督管理、一年一度的考核验收不应在机构的设置和岗位人员的数量上作文章。重点应放在执法行政是否规范严格、程序是否合法、行政执法是否一事同仁、服务是否优质、部门形象是否良好、队伍是否团结向上的结果上。至于工作中的运作过程及时间的长短应由基层自已研究总结完善。
五是坚持下管一级和首长负责制的组织管理原则。上级对下级宏观管理，微观监督，下级的微观管理措施及操作办法由基层根据自已的具体情况据实制定，上级安排工作或就某项工作在一个时段的特殊性，也只能要求工作目标和要达到的效果，更不要给某项工作戴帽待遇，要求下级照搬照套。上级对基层完成工作目标好的可用精神或物资奖励来激励他们的工作热情，因为基层所处的地理位置、周边环境之差异，应运而生的人文环境、经济实力、人员的综合素质也就不一样，随之的管理办法、措施及其管理手段也就不一致，因地制宜是上策，千篇一律即不切合实际也不符合级级负责的组织管理原则；其二，上级对基层事务俱细，即发挥不了下级的主观能动性，反而让下级养成一种不思进取的依赖思想。近年来，上级对下级不考核收入计划，考核税收征管质量就是一个很好的例证，过去月月考核收入计划月月有单位完不成计划被通报或扣拔经费的惩罚，现在即不通报也不惩罚税收收入直线上升。
六是从实际出发，科学合理设置机构，充实壮大一线力量。一是县（含县）以下国税机关的内设机构应本着实事求是和便于工作、便于操作、便于管理、人人有事做的实际出发，在县级国税机关以设置"办公室"、"税收征稽管理科"（税收征收管理科、稽查局合二为一）、"人教监察科"（人事、教育、纪检监察合三为一）、"信息中心"、"财务统计科"（核算中心、税收计划统计科合二为一）、"税政法规科"（流转税管理科、政策法规科合二为一）为宜。建立科学合理的机构，真正意义上的因事设岗、依才调岗，容人之短，用人之长；
二是税务征收管理机构以设一家为宜（国税地税合并），机构管理实行垂直管理，县以下的在职人员编职根据税源、板土面积、人口数来确定，以120至150人较适宜；一家税务机构征收管理税收可以降低纳税成本和税收征收管理成本，堵塞二家税务机构共管间的税收漏洞，有利于公平税负、抑制重复征税的不严谨、不协调、不人文之举，还可以很好的回避税务机关因税收征管范围闹不团结，致使纳税人蒙受经济损失的弊端；
三是县以下成立税务稽警局（稽查、警察局），负责该区域的税务案件的查处和监督税务人员严格执法、廉政执法；
四是税务机关应至上而下的精简内设机构，减少中间管理层次。实行省管县，取消省以下的地（市）级的税务管理层（地、市级政府的税收收入由地市级政府所在地的县市级税务机关代征代管）。中国是一个税权高度集中的国家，绝大数税收政策出于中央，省级及以下税务机关的职能是管理队伍、执行落实税收政策、宣传税收政策、向上反映调研税收政策的可操作性和税收政策的公平合理性。地市级税务机关的内设机构健全，在职人员同一个县（市）局的全员等同，有的还要超过，其在册人员是从基层选调的业务能力强、综合素质高的人，这级机关一方面是人才集聚，队伍庞大，另一方面是在税务机关中所起到的作用及职能也就是上传下达，代省级税务机关管理县级税务机关，代省级税务机关交换信息和汇总统计各类数据，减少和减轻省级税务机关管理统计户头及压力，在当今的信息化时代，设立这级机构放慢了信息的传递速度，从管理层面上看即不方便更不快捷，从人才资源和人力资源上也是最大的浪费，不利于基层国税事业的建设和发展。
七是建立健全领导班子管理机制。实行县级领导班子任期制，上级对任期内的下级领导班子要实行目标量化考核（工作、学习、队伍建设、廉政建设、改革创新、社会影响等目标）。从机制上解决能上不能下和能人上不了庸人下不来等蔽端。班子成员在一个岗位无能是正职还是副职无特殊情况不能超过5－10年（包括内设科、股、室负责人），任期届满不能提拔重用的，应就地改非或调离岗位，实行任期制一是可以较好的解决目前年轻人无盼头、无奔头的现状；二是有效扼制班子成员在一个岗位时间长了无招可施所行成的墨守成规、不思进取照搬照套的懒、疲等松劲、麻木思想，也较好的克服班子成员指挥不灵、号召不力和在群众中无威性的现象，三是可以解决因机构设置所影响的人事安排或用人失察等难以纠正等问题。健全领导班子的管理机制，税务事业的建设与发展将走向辉煌。(杨仕文)
作者：湖北省巴东县国家税务局 副局长
